穆罕默德·礼萨·卡里姆 刘晓昀（译） | 《孟加拉国扶贫模式：社会支出战略》

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作者介绍

穆罕默德·礼萨·卡里姆（Mohammad Rezaul Karim），孟加拉国家行政学院外联部，博士，达卡市,孟加拉国；刘晓昀（译者），中共北京市委党校国际合作交流处四级调研员，北京市。

摘  要

高贫困率会极大地影响一个国家的经济社会发展。孟加拉国采取了诸多扶贫政策措施，取得了良好成效。孟加拉国贫困率从2005年的40.0%下降到了2020年的20.5%，短短15年内实现了贫困率减半。由于政府出台了扶贫专项措施，并重视社会支出，贫困人口的经济社会地位显著提升。成绩的取得主要归因于采取有针对性的措施、直接惠及贫困人口、包容性发展、基于宪法义务和理念、政策延续性及其渐进式推进，以及政府与非政府组织合作的强有力的制度框架。由于新冠疫情爆发，贫困加剧，孟加拉国应当延续上述政策。此外，长期性的解决方案能够激发贫困人口的潜能，鼓励他们参与生产活动，摆脱贫困。

关键词

扶贫；社会支出；政策措施；社会经济发展；孟加拉国

高贫困率会极大影响一个国家的经济社会发展。近10年多来，孟加拉国采取诸多扶贫政策措施，取得了良好成效。孟加拉国家统计局数据显示，2005-2020年，其国内生产总值（GDP）年均增长率维持在6%以上，其贫困率从2005年的40.0%下降到了2020年的20.5%，15年内实现了贫困率减半；2020-2021财年，孟加拉国人均GDP达到2227美元，首次超越印度（1947美元）。本文旨在探讨孟加拉国政府如何通过实施亲民政策、有效落实和延续政策措施来减缓贫困。主要干预领域包括教育（尤其是女性教育）、卫生、乡村基础设施建设、就业、投资和产业升级，以及最重要的社会安全网络项目，等等。其中，社会安全网络项目兼具包容性和平衡性，是孟加拉国目前最主要的扶贫战略。这些政策是孟加拉国减缓贫困，推动社会经济发展的关键战略。

一  推进社会安全网络项目扶贫

世界银行将日收入低于1.90美元定为贫困线。这一标准经过购买力平价转换后也可以用于衡量孟加拉国的贫困情况。2020年，贫困人口约占孟加拉国总人口的20.5%，2019年贫困人口占比为21.8%。而2005年，孟加拉国贫困人口占比为40.0%（见表1）。此外，极端贫困率由2019年的11.3%下降到了2020年的10.5%。相对而言，农村人口贫困程度高于城市人口。孟加拉国政府的目标是大幅减少名义贫困和极端贫困人口人数。政府重点从两方面实现这一目标，首先最主要的是提高收入，其次是改善相关社会指标。孟加拉国第八个五年计划预计到2025年将贫困率降低到15.6%。[1]

贫困是一个多维度问题，性别、残疾情况、地理位置、受灾地区都会导致贫困。由于影响因素众多，政府迫切需要制定相关政策，来对扶贫工作予以特别关注。[2]根据需求和紧迫性不同，政策措施可分为直接干预和间接干预。直接干预措施包括通过银行或移动渠道进行支付，为贫困人口提供现金；间接干预措施包括提供支持服务，满足贫困人口的基本需求。需要注意的是，针对贫困人口实际需求制定的政策措施是孟加拉国减缓贫困的关键所在。这些措施都是在社会安全网络项目的大框架下发起和落实的，属于针对具体领域的优先措施。社会安全网络项目包括一系列子项目，旨在改善贫困人口生计，从而提升其经济社会地位。

孟加拉国政府一直在持续推进社会安全网络项目(表2)，希望通过改善极端贫困人口的经济社会状况来减缓贫困。政府运用社会安全网络生命周期法，通过预算规划，从政策层面帮扶最贫困人口。2020-2021年修订版政府预算总计针对贫困问题拨款9568.3亿孟加拉塔卡，约占总预算的五分之一（17.75%）。这一拨款金额占该财政年度GDP的3.10%，可见政府决心进行扶贫干预。社会安全网络项目由多种干预措施组成，这些干预措施又分属于不同的子计划和子项目，如一户一农场（Akti Bari Akti Khamar）、住所（Ashrayan）、房屋（Grihayan）、重返家园（Ghora Phera）。[3]这些政策措施注重为贫困人口的生活带来积极变化，建设更美好更宜居的社会。社会学专家指出，社会安全网络项目能够有效推动可持续发展，这些项目针对性强，旨在惠及社会特定人群，如丧偶人群、被丈夫遗弃的贫困妇女、老年人、残疾人、自由战士等。[4]以现金或实物形式帮扶贫困人口的项目应通过正规渠道，才能让目标人群真正受惠。相关机制包括政府银行、农村储蓄银行（Palli Sanchoy Bank）、不同运营商运营的移动银行业务，以及地方行政部门积极参与。

二  针对最弱势和最贫困人口的专项扶贫措施

为取得立竿见影的成果，政府采取惠民政策，直接造福贫困人口。相关政策由决策部门制定，由街道部门具体实施。这些政策均属于社会安全网络项目，包括“老年人津贴项目”“残疾人津贴”“民办孤儿院补助（按人）”“自由战士荣誉津贴项目”“负伤自由战士及烈士家庭荣誉津贴和医疗津贴”“母亲津贴”“哺乳期母亲津贴”“赤贫女性财政援助”“吉普赛人专门项目”“第三性别项目”等(表2)。[5]

（一）针对残疾人的财政帮扶 

研究发现，由于受生理结构限制，残疾人通常是最贫困的人群，需要政府制定专项政策进行帮扶。为此，政府通过以发放现金形式帮助残疾人。2007-2008年项目启动初期，计划援助104166位残疾人，月津贴金额为200孟加拉塔卡。截至2020-2021财政年度，受益人数和月津贴金额分别增长至180万人和750孟加拉塔卡。根据孟加拉国宪法规定，政府有义务通过社会福利部（Ministry of Social Welfare）采取多种措施进行干预和引导，帮助“掉队”人群赶上 “大部队”。除法律规定外，将残疾人纳入多项帮扶政策也有助于增强社会包容性，促进可持续发展。例如，残疾学生助学金保障了残疾人的受教育权利，受教育程度越高也有助于他们参与国家建设。受教育是帮助社会“掉队”人群赶上“大部队”最重要的手段之一，有助于改善“掉队”人群的经济社会地位。[6] 2007-2008财年，政府通过社会福利部推出了“残疾学生教育奖学金项目”，计划援助12209人。2020-2021财政年度，政府将小学、中学、高中和大学生的月助学金额分别提升到了750、800、900和1300孟加拉塔卡。政府还为民办孤儿院发放专项资金，用来帮助孤儿群体赶上“大部队”。该项按人头计算的津贴提供给民办孤儿院，惠及孟加拉国50%的孤儿。通过政府与慈善组织的共同参与，进而向全社会发出号召：从道德层面讲，援助孤儿不仅是政府的责任，也是整个社会的责任。2020-2021财年，社会福利部社会服务司向10万居民发放了12亿孟加拉塔卡的援助补贴。[7]

（二）针对女性弱势群体的财政援助 

在造福女性弱势群体方面，多项政策干预措施的目标都与经济、社会和文化密切相关。为有效保护和赋能贫困妇女，孟加拉国政府于1998-1999年推出了“丧偶与被丈夫遗弃女性津贴”项目，项目最初援助了403000名贫困妇女，每月发放津贴100孟加拉塔卡。2020-2021财年，受益女性增长至205万人，月津贴增加至500孟加拉塔卡。为赋权女性弱势群体、提高母亲及其未来子女的营养水平，2007-2008年孟加拉国推出了“贫困产妇津贴” 社会安全网络项目，该项目运营至今。能够从政府领到补贴，贫困家庭的母亲受到了家人的重视，这对社会产生了积极影响。受益者人数和月津贴额持续攀升，有效帮助了目标群体。2020-2021年，该项目月津贴达800孟加拉塔卡，受益人数达72万。[8]该项目还包括人员培训，旨在提高对孕妇及婴儿健康和营养的认识。[9]为此，政府启动了一个专门为城市地区处于哺乳期的贫困职场母亲提供经济援助的项目。该项目通过培训提高对城市地区低收入职场母亲及其婴儿的认识，改善她们的营养状况，帮助她们实现自给自足，赶上经济社会发展的“大部队”。在该项目的帮助下，受益者基本得以规避产妇死亡风险，满足营养需求。2020-2021财年，该项目总计为758402人提供津贴和培训。[10]

（三）自由战士荣誉津贴项目 

孟加拉国政府一直在不遗余力地改善国家英雄—自由战士的生活。政府增加了对他们的拨款和按月发放的荣誉津贴。自由战士按照军衔可以获取不同等级的津贴。政府还向自由战士发放按荣誉津贴20%计算的孟加拉国新年津贴和5000孟加拉塔卡胜利日津贴，并为自由战士及其家庭成员提供医疗津贴。这项针对民族英雄的措施体现了国家对他们的尊重，有助于增强民族凝聚力，培养民族价值观。

（四）提高吉普赛人群和跨性别者（Hizra）生活水平

孟加拉国于2012-2013年启动了一项针对吉普赛人、达利特人和哈利真人的特殊项目，通过将他们培养为技艺娴熟的工人，提高他们的生活水平。该项目最初主要在吉普赛人、达利特人和哈利真人主要居住的七个地区（达卡、吉大港市、第纳基普、帕图阿卡利、杰索尔、瑙冈和霍比甘杰）开展，后推广至全国64个地区。该项目拨款9023万孟加拉塔卡，覆盖了几乎所有此类人群。此外，2013年政府还在七个地区开展了针对被忽视的跨性别者群体的项目，后推广至全国。

（五）通过弱势群体发展项目发放强化大米 

自2014年上半年起，食品部开始向三个行政区的五个县发放强化大米。一方面，孟加拉国向杰出群体发展项目的受众发放强化大米；另一方面，在世界粮食计划署的支持下，孟加拉国妇女和儿童事务部通过弱势群体发展项目（VGD），向弱势群体发放强化大米。2021年是孟加拉国独立50周年，孟加拉国政府将向170个VGD项目成员县发放强化大米；向150个食品友好项目（FFP）的成员县发放强化大米。强化大米中添加维生素A、维生素B1、维生素B12、叶酸、铁和锌，以满足弱势群体的营养需求。此外，为升级改造农村基础设施建设，灾害管理和救助部开展以工代赈（Kabikha）和工作挣塔卡（Kabita）项目。2020-2021财年，孟加拉国共为该项目拨款66.003亿孟加拉塔卡。[11]

（六）弱势群体给养（VGF）和试点援助项目

孟加拉国自然灾害多发，为降低灾害及灾后影响，孟加拉国启动紧急人道主义援助项目，积极应对灾害。该援助项目为受灾弱势群体提供生存必需品，以及现金转移支付系统。提供的生存必需品包括毛毯、香菜、干粉料和干枣、房屋建筑材料、婴儿食品，牛饲料等。该项目由灾害管理和救助部负责实施，针对特定群体，已推行多年，其覆盖范围不断扩大，受益者人数持续增长。

（七）极端贫困人口就业项目 

政府采取措施帮助那些极端贫困但有劳动能力的农村人口就业，以提高孟加拉国最贫困失业人口的就业率和购买力，为该类人群和整个国家创造财富，加强基础设施建设，改善生态环境。政府于2009-2010年开始拨款，并于2020-2021年将拨款金额增加到165亿孟加拉塔卡。由于该类人群多为农村人口，且该项目由地方行政管理部门具体实施，因此，在第一阶段国家直接向地方行政部门拨款82.5亿孟加拉塔卡。[12]

（八）Ashrayan居住项目：扶贫和重新安置 

该项目名为“Ashrayan”， 旨在重新安置无地可依、无家可归、无根漂泊的家庭，是一项针对贫困人口、注重包容性发展的政府干预措施，具有里程碑意义。该项目主要帮助贫困家庭在个人自有土地或公共土地上建造房屋。1997年首次推出该项目，后由现任政府重启。该项目通过建造棚屋安置了167548名无地可依、无根漂泊、无家可归的人口。此外，在个人自有土地上建造了153815所房屋。项目共计安置364346个家庭。在穆吉布诞辰100周年之际，政府为66189个家庭建造了两居室。但是，该项政策在社会凝聚力和家庭关系存续方面存在一定问题，因为该项目所建造的房屋所有权归夫妻双方共同所有，一旦离婚，所有权无效。 

三  长期扶贫干预措施

孟加拉国的扶贫措施大部分是一些短期项目，主要为及时有效解决实际问题。但是，部分具备条件的地区也开始尝试开展一些具有长期扶贫效果的项目，具体包括全民教育、医疗保健、地方政府能力提升，以及打造不间断的电力供应系统等。

（一）教育

教育有助于就业赚钱改善生活，能够产生直接或间接的扶贫效果。因此，政府每年都会增加这方面的预算拨款。尽管高收入人群能从这一拨款中受益更多，但财政资金，尤其针对特定群体的财政资金也能惠及贫困人口。在政策干预下，孟加拉国小学净入学率由2000年的80%提高到了2015年的90%以上，中学净入学率由2000年的45%提高到了2015年的62%左右。调查发现，由于女生群体入学率落后较多，政府特别关注这一群体。这是公共政策和国家及国际非政府组织共同努力的结果。IDA是教育领域最大的外部资金供应方，资助项目涵盖小学、中学、高等教育、技术培训和职业培训，以及针对偏远地区儿童的教育。研究发现，从女孩入学率来看，孟加拉国实现了性别平等。2015年进入中学学习的女生达到近640万人。这一成功得益于政府为贫困女孩提供的一系列助学金项目。此外，入学还有助于阻止或减少童婚。 

（二）卫生

政府在卫生领域取得了显著成就，卫生相关的社会指标进步尤其明显，例如更低的产妇死亡率、更低的婴儿出生死亡率、孕妇产前护理、营养保障等。世界银行为孟加拉国政府提供了帮助。一些非政府组织也通过采取专项措施，协助孟加拉国改善医疗保健设施。世界银行调整了对孟加拉国的资金和技术支持，为孟加拉国政府的第四个人口营养健康（HNP）部门项目（2017-2022）提供了相应支持。HNP项目注重加强卫生系统管理，提升服务能力，落实一揽子基础服务，并重点关注锡莱特、吉大港等落后地区。

（三）农村基础设施建设

文献表明，孟加拉国农村人口是亟需特别关注的贫困群体。孟加拉国政府也确实非常重视。例如，政府为农村地区新建和修复了道路和桥梁，疏通治理了河道，并提供了清洁用水。政府新铺设了800公里道路，为26个区维护了4,500公里农村道路，并疏通治理了47公里农村河道。与此同时，政府还在持续实施道路安全工程措施，开展社区道路安全宣传活动。此外，政府还解决了贫困人口的饮水安全问题，保障了农村地区110万人饮用水供应。由于IDA修复了农村公路，减少了上学和就医交通费用，缩短了通勤时间；同时，农村地区非农业收入和男女就业岗位均有所增长。政府还为管道和非管道水资源提供专项资金拨款，降低了人们特别是那些砷和盐渗透地区的人们获得清洁用水的门槛。

（四）电力供应和农村电气化 

孟加拉国是一个充满奇迹的新兴经济体，保证电能不间断供应是其发展的基础。发展工业和保证日常生活都依赖于电能。以前由于能源短缺，供电服务未能覆盖大多数农村地区。为了改变现状，孟加拉国采取专项干预措施，通过实行多种机制和农村电气化专项行动，实现了电力充足供应，进而促进农村经济发展，推进农村扶贫工作。电力供应也创造了大量就业岗位。目前，孟加拉国几乎所有村庄都覆盖了电网，也促进了农村地区教育的长期发展。

（五）气候变化

2014气候变化脆弱指数（Climate Change Vulnerability Index）将孟加拉国列为最易受气候变化影响的经济体。孟加拉国在应对灾害、防灾减灾方面一直走在世界前列。贫困人口和边缘人群是受气候变化影响最大的受害者。于是，孟加拉国政府在国内易受气候影响的脆弱地区新建了240间飓风庇护所，维修了387公里路堤，安装了501个太阳能灌溉泵，打造了17500公顷块状种植园和2000公里带状种植园。孟加拉国西南部沿海地区是最易发生灾害的地区。当地居民深受高盐度水、洪水和干旱的折磨。为此，政府为当地4万人提供了房屋、水、农业和卫生等方面的支持，满足其基本生活需求。此外，政府还向200个社区约6000个贫困且依赖森林生存的家庭提供了扶贫援助。政府和世界银行利用IDA资源，投入约15亿美元资金，帮助孟加拉国提升抵御自然灾害和气候变化影响的能力。从贫困社区的死亡人数和遭受的经济损失来看，这些措施大大减少了近期暴风雨雪、飓风和洪水带来的影响。[13]

（六）地方治理和政治文化 

地方政府，尤其是村级政府，在落实扶贫项目和选择受益对象方面发挥着极其重要的作用。加强地方政府能力建设和提升地方政府政治领导力是政府和捐助机构重点关注的两大方面。孟加拉国最低层级的地方政府Union Parishad具有决策、规划和支出权，政府或其他国际和国家组织的援助有助于巩固这些权力。此类援助充分惠及农村地区妇女，有助于女性赋权和发展，也有助于提高农村地区经济社会地位。此外，大量贫困人口通过社区就业计划，参与了农村道路、电缆管道、排水和堤防系统、水和卫生设施，以及学校和诊所的建设或修复工作。灾害管理和救助部也通过 “工作挣塔卡”和“以工代赈”项目参与农村基础设施建设和改造项目。自2006年起，4504个Union Parishasd开展了扶贫工作，推出了35000个社区方案，造福了1.3亿人。提升地方政府部门行政能力，有助于推进政府扶贫项目。他们还发挥监督监管作用，确保真正需要帮扶的人群切实受益。

四  孟加拉国扶贫事业的成功因素

孟加拉国以社会支出战略作为主要扶贫手段，有效制定并推行了可持续扶贫解决方案，这与“涓滴效应”理论有着本质的区别。孟加拉国扶贫事业的成功因素包括采取有针对性的措施、确保扶贫项目直接惠及贫困人群、包容理念、政策延续性与渐进式推进，以及政府与非政府组织合作的强有力的制度框架。

（一）有针对性的扶贫措施 

过去十年间，孟加拉国已开展、实施并持续推进了多项扶贫措施，促进经济社会发展、提高贫困人口生活水平；在持续推进相关措施的过程中，孟加拉国还不断加强后续干预手段。[14]因此，孟加拉国贫困率明显下降，15年内实现了贫困率减半，从2005年的40.0%降低到了2020年的20.5%。这一成功的背后取决于众多因素。所有干预措施均为专项扶贫，针对真正需要帮助的特殊困难群体。目标群体包括农村人口、妇女（尤其是农村妇女）、城市贫民窟居民、城市贫困女性、残疾人、孕妇、丧偶妇女、急需经济援助的烈士等。

（二）直接惠及贫困人群 

所有扶贫项目旨在援助目标贫困人群，政府通过相关机制与他们直接沟通，确保任何中间人都不能阻碍扶贫工作进展。为了直接惠及贫困人群，政府建立贫困识别机制。例如，政府通过移动银行或银行转移支付方式，向贫困人口发放津贴。为贫困人口发放现金也是孟加拉国一项重要的扶贫措施，此举可以直接提高贫困人口经济能力、间接为贫困人口赋权，对家中的女性、青少年女性和老年人帮助更大。

（三）包容性发展

从项目规划到项目实施，全过程包容性发展是孟加拉国扶贫政策措施的另一大亮点。值得一提的是，政府的扶贫目标人群包括所有弱势贫困群体，不分阶级、种族、地理位置和生理弱势。联合国可持续发展目标“不让任何一个人掉队”的理念深度契合孟加拉国宪法理念和原则。孟加拉国政府干预措施与可持续发展目标一致，有助于实现可持续发展目标。[15]

（四）政策延续性和政治稳定性

扶贫项目的政策延续性有助于持续开展扶贫开发工作。维持了大约一个时代的稳定政局,有力支持了政府采取和继续推行扶贫政策，使拨款金额和受益人数不断增长。政府得以逐步增加预算拨款，扩大项目覆盖范围。政策支持除了着眼经济问题，还重点关注了社会层面，以确保持续推进贫困解决方案。大多数扶贫项目于2008年启动并持续推进。每个财政年度，不断加大项目支助力度，增加财政拨款，使得覆盖范围更加广泛。

（五）强有力的制度框架 

孟加拉国在消除贫困和推行有针对性的扶贫项目方面具有长期实践经验，已经成功制定了扶贫战略和干预措施的制度框架。[16]财政部、总理府、社会福利部、妇女和儿童事务部、灾害管理和救助部、社会服务部等相关政府部门均积极参与扶贫政策的制定、执行及评估。地方政府机构和政治代表在推行政府扶贫措施方面发挥了重要作用。此外，世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际组织，以及格莱珉银行（Grameen Bank）、BRAC等非政府组织也为孟加拉国扶贫事业提供了支持。格莱珉银行、BRAC、ASA、夏克提基金会（Shakti Foundation）、TMSS、普罗西卡（Proshika）、博爱组织（Caritas）、社会服务协会（Society for Social Services）等非政府组织开办了贫困妇女创业小额信贷项目，同时致力扶贫、教育和卫生健康工作。政府成立了非政府组织事务局和小额信贷监管局，对非政府组织活动进行监管，确保小额信贷机构和非政府组织工作公开透明，权责明晰。

五  结  语

孟加拉国用15年时间实现了贫困率减半。可见，孟加拉国的扶贫政策和稳步发展策略是相当成功的。其中，战略性政策干预是孟加拉国扶贫事业取得成功的关键因素。孟加拉国的扶贫措施已纳入国家社会安全网项目，该项目已成为政府预算的必要组成部分，并且每年的拨款金额都在不断加大。不过，有社会科学家和经济学家对此提出了质疑，认为孟加拉国要么永久实施这一政策，要么制定一套不同的双阶段机制，即通过社会安全网项目摆脱绝对贫困，再参与到可持续发展战略中去。后者主张提升贫困人口的自我发展能力，加强其与生产和就业市场之间的联系。然而，新冠肺炎疫情让经济和社会危机四伏，各行各业都遭受巨大冲击。疫情期间，孟加拉国贫困人口增加至2950万，这意味着在疫情好转之前，贫困人口都需要政府持续给予专项帮扶。

本文参考文献从略，完整版刊载于《新视野》2022年第3期。

封面图片来源于网络

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